上海
都市圈观察 | 对都市圈规划的思考
2019-04-19 16:28 | 浏览:433次 |

随着发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》的发布,都市圈问题引起了热烈的社会反响,是不是新一轮规划项目又开始了?“圈地运动”又开始了?对此,尹稚教授在“国际都市圈经验与中国都市圈发展论坛”上就都市圈的规划问题提出了一些思考。



1

都市圈的时空关系


1、都市圈范围划定并非简单的辖区归并


首先来探讨一下都市圈的范围划定。与传统的城乡规划最大的不一样,都市圈范围划定并不遵照简单的辖区规律,而是根据时空状态形成动态化的交错格局。它的时空关系并不是高度稳定的,而是随着交通条件的改善一直处在变化当中。探讨都市圈不像过去我们探讨行政区,行政区划是相对稳定的,在动态变化的背景下,都市圈的边界确定和实体评估有很大的变化。




2、都市圈区域合作机制的形成要有政府的推动


任何一种以政府为主导的规划行为无非是体现在社会两种权力的投影。其中一种是基于许可的权力,或者简单的理解就是国家机器拥有的强制性权力,目的是通过国家强制性权利控制各类资源,整合成一个有明确边界和明确管辖权的现代社会架构,这也是最早行政区划的东西。另一种是在市场经济条件下,通过利益交换网络来配置不能采用自上而下许可权力获取的资源,这是共同开发、共同享有和共同治理的源起。




都市圈规划并非一个放大的行政区规划。为解决核心城市发展空间受限的问题,可以把周围的县区,甚至地级市合并,把若干省做成地区政府,这是基于许可权力的界定。然而很多国际都市圈经验、以及多年来我国在珠江三角洲、长江三角洲的实践表明,更多的跨区域协同是基于利益交换网络的组织和形成,而不是基于许可权力的边界扩张来实现的。尤其在市场经济条件下,很多资源无法通过强制权力来合理配置,要尊重市场利益交换机制,探讨建立一种基于利益的交换网络,来配置不能自上而下通过许可权利来获得的资源,这是区域协同,共同开发、共同享有、共同治理的一个基本原则,也应当是未来蓝图的一个重要组成部分。


对都市圈发展的引导,除了自上而下的许可权力,更多要探讨如何建立利益交换机制,完善利益交换网络,最终在利益共识的基础上达成利益共同体。这两点各有利弊。前者更适合于管理现有规划,这种金字塔式的管理通过区域级政府授权,如机构性授权或层级性授权来解决跨区域发展问题,例如这些年推行的河长制、湖长制,以及其他自然生态、文化等方面的跨区域组织行为。后者强调了市场力量的重要性,因为在区域发展过程中,从单打独斗、属地经济为主的城市经济进入到区域合作的时代,不可能通过政府许可权来简单建立。




对于都市圈规划,政府要从基于许可权力的“强政府体系”走出来,更多得向推进利益交换网络的建立来转变。强政府体系会带来了一系列制度成本的攀升,交换成本攀升,时空流动成本攀升,以及环境治理成本的攀升,这个攀升是因为强政府体制中,搭建了大量实体和非实体的门槛和墙造成的,这是中国特色。国家层面来推进都市圈建设,其实就是拆墙的活动,把过去政府设置的障碍降下来。要抓紧建设多元化的市场力量,建立利益交换机制。政府从拆墙进入到渠道建设时期,从做壁垒走向减少跨系统、跨行政边界的要素流动摩擦,这将是政府治理职能的很大变化。





2

都市圈的共同体架构


1、都市圈规划需要一种以政策协同机制为核心的发展性规划


都市圈规划初期有没有一张图并不是关键的,关键是有没有全新的支撑区域协同的机制。需要明确,这个区域里有哪些跨界资源是要管到底的,有哪些要素是要通过管道、通信线路高效率流动起来的。




实现多要素跨区域流动有两种依赖,一是基础设施,二是公共服务体系,这两个缺一不可。在公共服务体系均等问题上,我国与发达国家城市之间差别更大,我国还没有摆脱就医、就学难等等问题。此外,即使是我们引以为豪的高铁等基础设施建设,依然存在很多问题。拿北京来说,地铁单从线路长度来讲已经超过东京,但运转效率和运营理念还有明显差距。不同速度、不同站距以及多元化交通工具之间的换乘严重缺乏,轨道交通的单一化建设模式也是高度不经济的。这些问题存在于我国一些最发达的大城市地区,在走向都市圈的过程当中,是不是还会用这种模式去发展?北京已经开始暴露出一些问题了,市政府迁到副中心了,一些年轻公务员买不起房,如果用短站距地铁通勤,高峰期单程通行时间长达一个半小时左右,这跟长站距轨道交通完全不是一个概念。从这个意义上讲,国内很多通勤不是简单的距离问题,而是时空问题。


2、实现差异发展下的多赢局面、达成互联互通前提下的利益放大


都市圈规划要规划什么?重点是1+1>2的机制。如果都市圈内的各地区各自做的很好,把它们的要素叠加起来反而做的不好,那都市圈建设就是失败的。区域协同的核心就是要实现不同地点的效率叠加,把其共同利益通过空间叠加、职能叠加、机制叠加、管道叠加的方式实现最大化的放大,实现中心城市跟周围中小城市、特色小镇乃至乡村振兴在差异化发展下的共赢。




实现城乡一体化发展,区域均衡性发展,指的是生活质量的均衡,人均收入水平的接近,而不是路径和模式的追随和依赖。当前,不管大中小城市都一个模式是个大问题,仿佛所有城市都认为,今天五万人的城市,通过工业化能够发展到五十万人,再到五百万人,这本身就不合逻辑。我们国家新城新区一共能够容纳六到八亿人,有那么多人填进去吗?显然没有!因此要走差异化道路,用全新模式衡量最终的发展。


中心城市一家独大思想在我国根深蒂固,很长时间我们走的是“以城吃乡”的路子,导致很多大城市未老先生病,未富先生病。东京的例子告诉我们,大城市病并不可怕。如今的东京和十五年前相比,交通拥堵情况在减轻,原因有很多方面,其中很重要的一点,轨道交通在很大程度上缓解了交通压力。东京的轨道交通是高度多元化的,从市郊到市内的轨道系统由多个体系叠加形成,并且同向轨道交通可以做到八九层。



此外,都市圈的规划还要抓互联互通前提下的利益放大,追求一种区域联系,建立利益增效机制。尤其在医疗机制、教育机制、社会保障机制当中发挥巨大作用。


3、探讨“弱许可、强契约”的社会治理模式


政府的手不要伸太长,要更多利用契约模式、利益交换模式去解决社会治理问题。这种模式不仅仅可以用来处理政府和市场的关系,也可以用来处理政府和政府的关系。以美国为例,很多人认为美国是最崇尚自由市场经济、最强调单打独斗的地区,是各种竞争力舆论的发源地,但在美国的城镇化进程中,也有区域协同的强烈需求。上世纪六十到七十年代,美国建立了跨行政区、跨地市的议会,用来解决区域协同问题,这个地区型议会以圆桌谈判的形式,成为利益交换规范化的见证。短暂的十年间,美国区域型合作组织涌现出二三十个,发展到现在大约有七百多个。相较而言,中国的跨区域协同组织就少得多,目前只有长三角城市群市长联席会议,并且也尚未清楚地界定权力、契约平台该怎么用。




4、合理转变政府职能


在都市圈层面上,政府不会放弃甚至会更加强化对敏感资源管理的许可制度,并且会促进这套制度更加公正公开,推动建立透明的利益交换机制。对于跨行政区上游城市和下游城市,如果单打独斗,永远不会实现透明竞争。很多部分,有的只能对街坊邻居公开,有的不能公开。都市圈范围的这种区域合作机制的建立,既需要在敏感资源管理上把许可权力发挥到极致,同样需要基于交换网络建立起利益共同体机制。




5、探索全新的规划理念和类型


这两年是我们国家整体规划体制机制转型最快的一个时期,很多地方在尝试推进“多规合一”,但它有很致命的问题。虽然“多规合一”利益主导方不一样,发改委、国土部、住建部都主导过试点,但任何单一规划都无法用巨无霸的模式来解决问题。纵观全球规划发展历史,这种规划是不存在的。我们无法通过完整规划无限度的集中许可权去解决发展问题,而是要建立一个更为完善的规划体系,使得在这个体系当中存在的各种规划能真正做到各司其职。中国长期以来的局面是有规划观,但一直缺乏完整的规划体系。




此外,规划的目标日益复杂化,导致很多宏观区域性规划,甚至一直延伸到城市规划,其结论日益抽象化,从而使我们的规划越来越没有意义。其实我们下一步需要追求的不是在万能规划当中的多规合一,而是建立一个完整的规划体系,使各种规划围着一张治国理政的蓝图运转起来,真正能支持社会制度。


3

以政策导引为核心的都市圈规划体系


建立以政策导为核心的都市圈规划体系是当务之急,我们应该探索一个行之有效的,能够合理治理中国经济社会发展、生态文明建设,乃至空间资源保护与利用的完整规划体系。去年国发44号文件《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》对未来的规划体系有了整体性、体系性的思考,例如国家级空间规划作用如何发挥等。




围绕构建一个完整的都市圈规划体系,当前现实已经具备了一定的条件。这些有利的基础条件大致包括以下四方面。第一,跨行政区的环境治理已得到普遍共识;第二,全球市场已经逐渐呈现一体化的发展趋势,中国作为最大的单体市场国家,正在加快推进国内市场的一体化进程;第三,公共服务均等化成为共识;第四,产业分工和经济行为中的利益互补也已经被熟知。




新一轮都市圈不是再做一次空间资源的扩张,也不是再来一轮以空间边界为核心的政策区划的叠加,而是把所有的精力放到创新性地调节时空关系当中,把这个问题解决掉调整好,这一轮都市圈规划才有一个好的未来!


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